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经济法视野下的我国油价形成机制

[日期:2013-08-23]
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 摘要:我国石油进口量持续上升,成为仅次于美国的全球第二大石油消费国,石油价格机制问题是石油市场的中心环节。目前我国"22+4%"的成品油定价机制具有滞后性,市场化程度低,政府宏观调控不力。本文简要总结了我国石油价格形成机制的历史与现状,从经济法的角度论述了其存在问题及完善的必要,并分析了问题出现的原因。在此基础上提出了完善我国石油价格形成机制的建议,以期其能更好地服务于我国石油市场的健全发展。
    关键词:石油价格;滞后性;市场化;宏观调控

    一、我国石油价格形成机制的历史与现状
    (一)单一价格阶段与80年代的多种价格并存阶段。改革开放前,在计划经济的体制下,我国石油价格基本上是政府定价。改革开放后,其他行业的产品价格大都已经开放,而石油产品仍由国家统一定价,国家定价往往跟不上市场经济的变化,这就造成了生产与销售的脱节。这导致石油工业发展缺乏后劲并出现全行业的亏损。
    (二)国家统一定价即价格并轨阶段。针对当时石油价格多轨制出现的许多问题即国内原油价格不合理以及石油市场秩序混乱,1994年5月,国家开始对油价体制进行改革,取消价格多轨制,实行计划内外价格并轨,全部由国家统一定价,并把原油价格划分为一和二两档。
    (三)与国际油价接轨阶段。1998年至今是国内油价与国际油价逐渐接轨的阶段。九届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》,国务院组建了中国石油天然气集团公司与中国石油化工集团公司,国内石油价格管理体制改革又大致经历了以下四个阶段。价格形式由国家定价变为国家指导价。1.1998年价格与国际市场的初步接轨。1998年6月国家计委出台了《原油成品油价格改革方案》。规定原油、成品油价格与国际市场接轨,国家计委每月对国内原油基准价与成品油零售中准价进行调整。2.2001年成品油价格机制的补充完善。自2001年1月1日起,原油价格不再由国家计委制定发布,由中石油和中石化按照既定接轨新加坡市场相似油种自行确定,报国家计委备案。2001年10月国家计委将国内汽、柴油价格与新加坡市场单一挂钩改为与新加坡、鹿特丹和纽约三地市场价格挂钩。3.2006年成品油价格机制的调整。2006年3月底,国务院以国办发[2006]16号文件形式出台了石油综合配套调价方案,由直接接轨国际市场成品油价格改革为以国际市场原油价格为基础作价,间接接轨国际市场。4.2009年成品油价格机制的再次调整。2009年5月国家发改委颁布了《石油价格管理办法(试行)》,规定成品油价格区别情况,实行政府指导价或政府定价。当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时,可相应调整国内成品油价格。

    二、现行石油价格形成机制存在的问题与完善的意义
    (一)“22+4%”的成品油定价机制具有滞后性。一方面,现行定价机制设置的原油价格调控区间远远不能适应国际市场油价的变化。另一方面,由于国家发改委制定的石油中准价滞后于国际市场,而出厂价格、批发价格和实际零售价格均由中石油与中石化两大集团依据该中准价自主决定,这就导致了成品油价格的调整变化亦滞后于国际市场。如果不尽快完善我国成品油定价机制,将不利于如实传递国际市场油价变化的信息,缩小国内外成品油的价格差距。我国油价定价机制的完善是促进国内油价与国际油价接轨,克服国内油价变动滞后性的需要。
    (二)原油价格由企业参照国家价格自主制定,市场垄断程度高。我国用油量是世界第二,但是炼油能力却占到世界炼油能力的百分之十几。由于石油行业垄断,造成我国民企失去了很多发展的机会。目前,中石油、中石化、中海油依独占国内外的石油开采权,在炼油和化工等中游环节,全国大型的炼油厂和化工厂都归属三巨头,社会上只零星散布一些小型的民企炼厂,难以形成和国有石油公司充分竞争的市场格局。石油价格机制是石油市场的中心环节。现实呼唤形成并完善一个鲜活的机制,解决当前出现的矛盾和问题,维护好企业正常生产经营和社会秩序,形成良好的石油市场秩序,从而实现石油市场的有效竞争,实现资源的优化配置。
    (三)政府的宏观调控不力,社会效果不佳。由于我国油价变动滞后于国际市场一个月,而当今信息传播十分发达,要判断出国内油价的近期走势并不难,这直接给各加油站、投机商囤积库存带来可乘之机。价格不真实反映市场会阻碍石油企业的健康发展。而消费者盲目地抢购成品油,又时而导致了“油荒”现象的出现。现行石油价格形成机制不利于稳定消费者需求,也会加剧消费者和石油企业之间的矛盾,不利于政府对石油市场的必要干预,由此产生的社会问题也将威胁社会的和谐与稳定。我国油价定价机制的完善是协调政府、石油企业及油品消费者三者利益关系,形成良好市场竞争秩序的需要。
    (四)我国石油价格变动受国际石油市场冲击大。在我国经济快速发展的同时,石油进口量持续上升,成为仅次于美国的全球第二大石油消费国。作为世界石油需求大国,国际油价的波动直接影响到我国的经济发展。我国目前应对进口石油中断和抵御市场变动的能力极其脆弱,不能有效应对突发事件,防范石油供给风险,确保国家能源安全。我国面临的石油安全形势十分严峻,必须建立石油储备体系,以确保我国的石油安全和制度的权威,以期有效应对国际原油价格再次大幅度上涨,接受国际成品油价格挑战。我国油价定价机制的完善是提高整个国民经济的竞争力,保障国家能源安全的需要。

    三、我国油价形成机制存在问题的原因分析
    (一)立法上。我国现行法律规范立法分散、立法滞后,且层级低,没有专门统一的石油价格法律规范。现有2009年国家发改委关于印发《石油价格管理办法(试行)》的通知和1998年施行的《中华人民共和国价格法》等予以规范调整成品油价格。根据“22+4%”定价模式,我国发改委在2012年3月至2012年9月先后发布了四个关于提高或降低成品油价格的通知,迟延于国内外油价市场。并且我国立法在石油市场的准入、生产许可及合法性监管等方面还缺乏明确、统一的标准。
    (二)主体上。我国的石油市场投资经营主体单一,国有石油企业占据垄断地位。现有石油企业中石油、中石化、中海油虽为独立的企业法人,但是国有资本占绝对多数,较多地反映出政府的意志,石油产品的生产和价格制定仍然由政府部门管制。市场主体的多元化是市场化的前提,在政府垄断石油行业的情况下,市场化程度不够,只能被动地接受垄断集团的垄断行为和垄断价格,竞争机制也不可能有效的发挥作用。纵览美日欧等主要发达国家,它们均实行高度自由竞争的石油价格形成机制,油价由供求关系决定,并随着国际石油市场油价的波动而波动,政府对市场的监管主要是创造公平交易环境,保障市场自由竞争。
    (三)资源上。我国的石油资源对外依存度较高,欠缺完善的石油储备体系,石油资源相对紧缺。我国原油进口依赖度不断增大,加大了石油供应的风险,并且国际上可能出现短期和局部的供应短缺,加之敌对势力或国际竞争对手的存在都会威胁我国石油安全。战略石油储备本身服务于国家能源安全,以保障原油的不断供给为目的,同时具有平抑国内油价异常波动的功能。长期以来,我国石油储备管理体系中的执行层一直缺位,我国国家石油储备中心于2007年才正式成立。根据初步规划,我国建立的是30天的石油储备数量,但国外普遍建立的是3至6个月的石油储备数量。

    四、完善我国石油价格形成机制的建议
    (一)制定专门统一的法律规范,实现石油领域有法可依。由于石油领域立法的缺位和错位导致了在石油价格的制定及调整上,与在石油资源的生产、分配、交换、消费各个环节上都存在着立法不明、违法不清、执法不灵的困境。所以,制定一部统一的石油法律显得尤为必要和迫切。针对完善石油价格的形成机制,立足我国石油市场的实际情况,明确石油定价权的主体和权限,从而克服目前石油价格变动的行政性、滞后性等弊端。实现各环节的有法可依,建立一个法律完善的市场运行环境,促进石油市场的平等开放、良性竞争和有序发展。
    (二)推动政府价格调控职能的转变,促使价格的主导权回归市场。当前我国成品油价格是由国家发改委根据国际市场原油价格的变动和我国的石油市场行情制定和调整,这表明我国成品油价格的制定权和调整权很大程度上是属于代表政府的发改委,仍然不是市场化的定价机制,并不能准确地反映市场的情况。笔者认为可以考虑借鉴美欧日等国家的经验,将我国政府的职能应由主导定价向协调、监督方面转变,应该把定价权向市场逐步放开,由价值规律来决定成品油的价格,同时市场有其自身局限性也需要国家进行必要的干预。国家可以通过税收、利率、补贴、执法等间接调整的方式对成品油市场进行调控。这既能保证成品油市场充分的自主性,同时多管齐下加强了对其的监督管理,使其处于可控的限度内推动成品油市场的健康发展。
    (三)加快石油价格形成机制的综合配套改革,提升石油价格形成机制的稳定性。首先,提供平等的市场主体参与机会,改变现行市场的企业结构。在生产、流通、交换、消费环节开放石油市场,鼓励非公有资本参与竞争。其次,要建立健全违法处罚制度,尤其是针对占据优势地位的国有企业滥用市场支配地位排挤竞争对手、垄断石油价格等行为,明确监督职责,公开惩罚措施,加强执法力量。最后,切实推行价格听证制度,确保消费者的有序参与。消费者作为市场交易的一方主体,是石油产品的最终使用者,其意见和建议对石油价格的制定显得尤为重要,油价听证制度是消费者建言监督的重要保障。
    (四)加快建立健全石油战略储备体系,多渠道保证石油的足量供应。在我国石油需求量快速增长、油价持续走高的大背景下,增加石油的供给显得十分紧要。在根据我国实际储量对石油资源进行可持续开采的同时,要促进石油进口渠道多元化,扩大石油的战略储备。具体可以通过加大对外投资力度、开拓原油进口地、建立多种方式的运输渠道、加快建立石油储备基地、增加石油储备的质量和数量等方式来实现。

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