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伙伴型政府间关系:中国府际治理的趋向

[日期:2013-04-28]
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【摘要】我国当前政府间关系因条块纷争、城乡矛盾而呈现失序状态,中央部委、地方政府及其部门之间政策冲突屡屡发生。从法治环境、协商民主、信息共享、多方参与、平等信任角度解析,可见建构伙伴型府际关系的必要。伙伴型政府间关系尊重地方政府的选择,避免采取自上而下的强令措施,注重跨区域跨流域跨部门的政府间合作,意图建立政府间超越等级、定位清晰、平等对话、合作共赢的政策网络,为我国的政府间关系发展及政策制定提供路径指向。

【关键词】伙伴型府际关系;政策网络;跨域治理;区域合作;公共选择

  政府间良性竞争可激发地方政府的创新性和能动性,“对中国体制转型和制度创新有着重要作用”。[1]但政府间恶性竞争则会引发冲突,表现在区域大战、部门冲突和条块纷争等方面;另有区域发展不平衡导致的城乡矛盾、发达地区与欠发达地区之间的矛盾也不容忽视。我国总体资源有限,政府本应以节流开源和精诚合作为要务,但跨地域的水电站重复建设、同区域的钢铁工业恶性竞争等资源浪费现状令人堪忧,故需寻求政府间关系协调的路径。同处东亚的日本在地方自治方面颇有创见,有效解决了区域不均衡发展困境及中央与地方关系问题;我国台湾地区也致力于打破层级窠臼和建构伙伴型府际关系,推动了地域经济及各方面综合发展。从大陆当前研究来看,仅有张经远《论伙伴型城市府际关系的构建》和朱光磊、张传彬《系统性完善与培育府际伙伴关系——关于对口支援制度的初步研究》及张志红等学者著文对伙伴型府际关系做出了初步描述,推进了府际关系研究的发展。但伙伴型府际关系的涵盖范围远不止这些,从类别上来讲,伙伴关系的建构并不仅限于城市,我国广袤的乡村亦应与城市同处平等的伙伴地位;对口支援也仅是点对点的帮扶关系,处于不平等地位和缺乏可持续发展空间,不具备推广意义。伙伴型府际关系意在建构城市与乡村、中央与地方、中央部委与地方政府、地方政府与地方政府及地方部门之间建构互相依存的政策网络,形成平等对话、民主参与、良性互动的伙伴型府际关系,以减少政策冲突造成的伤害,降低区域共同事务和职能重叠的协商成本,寻求跨域治理、跨部门合作的解困之道。

    一、我国当前府际关系的失序

    我国府际关系的失序状态,可从区域、部门、条块和城乡角度解析。

    我国是单一制国家,府际关系建构在条块分明基础上,面临科层制难以协调之困。城乡关系随着城市化进程的加快日益复杂,城市市民与乡村民众的公共目标并不一致,但在当前乡村行政层面从属城市状态下,乡村不得不依从城市利益,故在征地拆迁、城乡合作中产生诸多争议,城乡关系发展趋势无法预料、难以控制。从条块分割来说,中央部委和地方政府存在重叠区域,府际关系协

    调面临困扰。大者如宪法层面并未规定中央与地方的关系,导致政府间关系权责不明、无法可依;小处则如关涉个人的社保体系迄今仍未全国统一,阻碍跨地域人才流动和侵害个人权益。政府间关系在法治层面和行动层面呈现失序状态,政府间缺乏基本信任合作,彼此争夺资源和互相推诿责任。现试图从乱麻中理出头绪以寻求解决之道。

    (一)区域大战

    我国地方政府存在各自为政现象,由于政绩考核以经济发展为依据,地方政府出于本体利益制定利于自身而损害他者的行政规章或政策,引发的区域矛盾难以协调。“政府意味着有权制定法律”[2],政府制定的行政规章和政策是双刃剑,运用得当则促进本区域发展和利于总体目标,反之会损人利己或不利己。我国一方面资源普遍稀缺,另一方面在电信、电站、钢铁等方面重复建设,各区域为争夺资源争吵不休。地方之间制定彼此冲突的政策,甚至明目张胆出台违背法律的政策,更有政府干脆制定以邻为壑的政府规章,“法律冲突给我国法制建设造成极大危害”[3],阻滞了国家总体协调发展。我国跨流域地区众多,接壤省市也数不胜数,省市区之间的内耗不容忽视。各省市区到强势部委争取审批权或争夺资源,引发地方政府间硝烟不断;相邻区域的争议有山东与江苏的南四湖冲突,江苏与浙江关于流域污染的矛盾,陕西与山西关于三门峡水库存废之争。跨区域政府间本可联合招商引资和发挥区位共同优势,上下游地区亦可联合进行流域开发,但当前法律对区域矛盾协调并无明确规定,不守规则者会获益较多而少受惩戒,加之缺乏交流平台和对话氛围,引发区域共同事务互不相让,近邻因利益冲突而反目成仇,高速公路收费站在跨省市地域林立,区域矛盾近乎无解、流域污染难以治理。

    (二)部门冲突

    中央部委之间及政府部门之间会因职能交叉重叠产生争议。中央部委设立的初衷是为实现职责分工与合作,科教文卫、农林牧渔、水利交通、社会保障、公共工程、监察环保等部委,从宏观职能层面配合国务院和实现中央意图,国务院通过不断实施部门改革以整合资源。从当前境况分析,中央部委被授权立法而享有制定部门规章的权限,其适用范围涵盖全国。“法治对政府的限制只在于它的强制性活动。”[4]政府的强制性活动可能带来负效应,若无法律规范则会导致局面难以收拾。中央部委的政令制定和执行需要有法律规范和民众监督,以便在中央部委与地方政府、地方部门之间发生争议时有法可依,毕竟政府间职责权限必然有交叉重叠之处,也存在彼此冲突的风险;实际上,政府部门间需要彼此配合,譬如对企业的管理涉及工商、税务、卫生、消防等部门,若彼此间缺乏合作配合,既会造成企业不堪重负,又会造成部门间冲突迭起。对政府规制的意义彰显,以此避免政府之间的无效率不合作,同时防止政府部门勾结而劫持民意。可在当前法治环境不健全的境况下,部门纷争缺乏统一协调机构,中央部委意欲采取一竿子插到底的垂直管理方式,但若对政策扩张和政策收缩的范畴不予以界定,实则权力上收无济于事。部门冲突的典型案例有2010年商务部与海关总署关于进口Ipad手机纳税的界定标准不一致,直接损害政府部门的威信,也给消费者带来利益损害;环保总局与水利部及淮河水利委员会2005年关于排污问题产生争议,环保部和铁道部关于未通过环境测评的胶济和津秦铁路之争,环保部与质检总局、商务部、发展改革委之间关于燃油质量的扯皮战等,都可看出我国政府部门间职能分工并不明确,加之互相信任沟通程度不够,难以从国家宏观立场分析问题,部门冲突也就在所难免。

    (三)条块纷争

    条块状看似全面覆盖和泾渭分明,但存在互不隶属的政府间关系,譬如苏州市与浙江省、交通部与三亚市。中央部委在本部门职责范畴内涵盖全国,地方政府希望在本区域内执行政令,必然存在政策交叠重合区。科层制导致“地方政府和政府部门独立性不被尊重,难以超越条块之间的恶性竞争”[5]。从条条管理来看,有中央部门希望垂直管理而不顾地方实际情况;从块块管理分析,有地方为一己私利而损害国家利益,土政策凌驾于国家法律之上。再则,政府也并非中规中矩在本区域内本部门行事,跨区域跨部门跨层级的政府间交流已然成为常态,但在缺乏宪法引导和法律约束的情况下,条块关系协调无从谈起。譬如山西山东河南联合建设铁路运煤,却“遭到铁道部阻挠”。近期铁道部允许民间参股投资,但若不完善环境、不引入竞争机制、不允许地方民间参与决策的情况下,恐怕只能是民间资金的陷阱。再如国家电网与山东陕西等地之间的冲突,西北风电大量闲置而难以纳入整体体系,都显示了条块纷争导致整体利益受损的危害。环渤海地区犹如九龙治水,牵涉到的省市有山东辽宁和天津,涉及到的部门有农业部、环保部、交通部海事局、海洋局等部委,在渤海环境治理和资源整合方面却收效甚微,亦是条块配合不力的结果。

    (四)城乡矛盾

    从国际通行规则而言,市是人口聚居的城市区域,检验着地域城市化情况;县乡则是广域型、人口稀的地域,服务于乡村及城乡集合部的民众。但我国市制却从作为派出机构的地区行署摇身变为地级市,造成金字塔式广域性政区的既成事实;县或县级市的城区也对乡村区域实行统辖,市区成为城市与农村的中心,资源向城区集聚却难以服务农村,二元鸿沟愈来愈大,城乡矛盾日趋激化。从功能分区来讲,城市的服务对象是市区内的公民,乡村的服务对象主要是当地民众;但在当前市制职责不清的情况下,市制一揽子入手却难以集中精力服务城市,又无法兼顾乡村利益,中心城市与县域乃至周边省域的资源争夺激烈。譬如河北山西等缺水省份为北京输送水源及其他资源,但乡村得到的回馈却有得不偿失之嫌。再如省县市行政目标及利益并不一致,地级市与县、省抢夺资源现象屡有发生[6]。再如烟台将牟平和福山县变成区级建制以实现大型城市的梦想,但两区内农业人口仍占多数;更有人口三千多万的西部某农村人口居多的大型市,城市目标是服务农村还是城区让人迷惑。实际上,日本也曾因资源争夺和定位不明确引发冲突,譬如拥有相当于县级权力的政令指定市与所处县的矛盾凸显,“大城市和县的对立状态导致麻烦、纠纷和无效率”[7]。解决思路在于“城市的归市制,乡村的归县乡”,廓清城市与乡村的责任边界,在调查民意基础上尊重公众选择,吸纳民间人士参与协商,建构平等对话和交流互动的平台。

    二、伙伴型府际关系:有序的府际治理体系

    伙伴型府际关系是多元行政主体在执行公务过程中彼此互动、平等协商、信任合作,建构起的网络状互助依赖关系。从延伸意义而言,伙伴型府际关系是法治框架下契约精神的产物,可在宪法层面预留两岸三地的融合空间,修改法律使之适应国际通行规则和减少与港澳台的法律冲突。建立伙伴关系目的在于“达到资源的优势共享和劣势互补”[8],这正是大陆府际关系面临的困境,故应制定地方制度法或地方自治法以还原地方政府独立本体地位,打破行政级别窠臼和鼓励无隶属关系的政府间平等交流,建构多元政府间关系平衡稳定有序的行政环境模型。从国家整体利益而言,可从法治环境、多方参与、信息共享、平衡利益等方面建构有序的府际治理体系。

    (一)成长于法治环境,传承历史渊源

    宪法是平稳“建立新秩序的手段”[9],是法治环境建构的基础。以史为鉴,追溯中国法制史,1908年颁布《城镇乡地方自治章程》,第二年颁布《厅州县地方章程》,清廷认为“地方自治为立宪之根本,城镇乡又为自治之初基,诚非首先开办不可。”[10]由此揭开我国地方自治的帷幕。1947年宪法第十章与第十一章规定了“中央与地方之权限”和“地方制度”,对中央与地方关系、地方之间关系予以界定,需要仔细研究和继承发扬。大陆与香港澳门已然实现了法律与行政方面的整合,海峡两岸亦可建构融合的法治体系。法院是关系到国家架构和政治平稳的关键角色,宪法则可将冲突各方引入同一对话平台进而消弭争议。“如果遇到宪政上的冲突,应由法院扮演解释和保护宪法角色。”[11]宪法和法律融合沟通,会促使相邻方以联盟、联邦或邦联形式化解恩怨和建构合作组织。从东西德的合并可见对话的必要,欧盟国家法德的合作亦可见区域联合的效果。经典判例有美国联邦最高法院数次将宪法危机化解,欧洲宪法法院也会在欧盟国家的团结合作及争议消解中起到作用。我国可在宪法层面明确中央与地方各自的权限,制定地方制度法界定地方权限和实现权责分明,规定法院解决政府间争议,唯此才可能建构精诚合作的伙伴型府际关系。

    (二)重视协商民主,鼓励地方政府及各方参与

    伙伴型政府间关系可建构畅通的沟通协商机制,平等对话以促使分工合作重心下移,行政决策和行政行为更贴近基层民意,突破科层制束缚和吸纳多个地方政府参与决策。台湾地区在建构地方政府合作伙伴关系方面取得较好成效,典型模式有:“南部八县市首长会报、中部六县市首长会报、北台区域发展推进委员会、高高屏永续发展委员会等”[12]。其中高雄市与高雄县在民意测评通过和议会批准后予以合并,是地方合作融合较为成功的案例。从台北大都市圈分析,台北市与台北县(现新北市)的合作来看,2006年签署“北北一家亲:台北市县合作协议备忘录”,通过协商合作处理大区域内的公共事务,在“观光休闲游憩、交通运输、产业发展与行销、环境资源、安全、文化教育与少数族群”等议题上加强跨区合作,整合双方资源和发挥各自特长,努力惠民利民和维护公共利益,实现“市县合作、共创双赢”目标。台北市与新北市2011年成立淡水河流域管理委员会,在环保水利、污水处理等方面加强合作。分析台湾北部的县市合作,2005年成立八县市参与的“北台区域发展推动委员会”,制定委员会组织章程,针对重要民生议题推动台湾北部各县市区域整合;通过浏览北台网站和查询相关信息[13],其常设沟通平台,各方资源互通,是公共选择理论的实践。台湾地区跨域合作基本能够达到南北全面覆盖,建构起区域共同事务的协商平台,总体成效显著。

    (三)建构信息共享机制,搭设无障碍沟通信任平台

    信息化社会下必须注重信息共享和适度授权。“伴随组织的成长,并非所有的决策都能够由最高层作出。”[14]譬如大湄公河流域执法安全合作组织,若云南边境县遇到纠纷需要层层上报,等到上级批复时早已贻误时机;再如南海等复杂区域,若渔政、农业、海事部门及海军并不沟通,则可能难以形成综合力量而坐失良机,故信息共享机制十分必要。信息共享才能建构信任合作关系,台南市和台南县、台中市与台中县、高雄市与高雄县已经超越合作阶段而合并,若彼此猜疑和互相拆台则合作会化作泡影;北京东城西城合并则缘于行政命令,若少有倾听民意则会带来整合裂痕。从海峡两岸关系而言,沟通合作机制已经初现成效,三通形势持续良性发展,两岸合作取得成效;譬如金门县2006年呼吁建立防灾救难体系,表达基本行政合作和服务民众共同利益的意愿,力求在规划合作及共同建设方面建构合作机制;在双方的努力下,2010年金厦海域海上联合救援演习,为下一步建立共同防灾与救灾机制奠定基础。2011年底,国务院批准《平潭综合实验区总体发展规划》为两岸合作提供新的机遇,“引入台湾人才管理及媒体货币落地”的发展方式,加强与台湾市县的区域合作,建构信息共享机制促进两岸交流,海峡西岸经济区焕发出新的生机,成为两岸区域合作的新契机。推广言之,伙伴型府际关系可适用于国内外的众多姐妹城市,在友好互动中学习城市经理等管理方式,寻找政策共同点与差异处,分析合作面临的困境,寻求有效解决问题的方式和做好应急预案,使网络合作伙伴及其他治理模式不断壮大。

(四)打破层级束缚,平衡各方利益

    伙伴型府际关系力求“跨越建制,强化政策与治理层级整合与互动”[15],超越层级制对地方政府能动性的限制。当前中国行政体系仍囿于层级难以自主抉择,地方政府不得不被动服从上级的意志,下位政府利益难以得到尊重;从城乡关系而言,当前乡村利益仍然被忽略,难以获得平等的伙伴地位和屈居城市的层级制管理之下,明显有悖常理。实际上,从利益角度分析,发达地区援疆援藏等对口支援是上级政府政令下的被动行为,更多出于政绩及层级任务考量,效果难以真实评估,此时应鼓励你情我愿的主动交流。解读大陆当前层级制的市制,悖离人口聚居的国际通行规则愈来愈远,直辖市、省辖市合乎规则,但市辖县(县级市)就显得不伦不类,明显将乡村(乡镇)利益置于城市之下;再则,无论强县扩权还是强镇立市都陷入级别界定而难以自拔。在市制级别绝不可少的情境下,河南西辛庄“村级市”的搅局就显得鸡立鹤群而格外引人注目,实则因人口聚居而立市并无谬误,宪法法律也并未规定不能设立县辖市,但引发市制和科层制的尴尬在于,此举将上级镇县置于何地?从我国台湾地区案例来看,县辖市并不少见;日本都道府县以下的市町村也相安无事,断然不会有人将数千人的北海道歌志内市与数千万人口的东京市混淆,可见科层制顽石并非不可攻克。伙伴型府际关系的建构,以宪法法律限定中央与地方权力,以行政契约规定各方恪守的职责,以公正平衡东西南北中部利益,以立法指导、财政公平支持重点规划,以不偏不倚和服众制定优先发展顺序。伙伴型府际关系摒弃门户偏见和顾及各方感受,避免采取自上而下的强制方式,促使中央部委和地方政府协商对话,鼓励上级政府和下位政府平等交流,在平衡中促进多方合作和共同发展。

    三、伙伴型政府间关系的实践指向

    伙伴型府际关系可从超越等级、明确定位、协商对话、合作共赢等方面对我国政府间关系提供路径导向。

    (一)弱化等级和去行政化

    伙伴型府际关系意识到政府、社会团体、企业及个人都是网络治理的参与者,必须通过配合协作才能共赢。跳出条块窠臼应从思维意识上解决“级别”的问题,去行政化自然就不难进行了。行政级别是人为产物而并非从来就有,不能以广域公意来压制狭域民意。美国州以下地方政府并不存在级别之分,日本县以下的市町村也是平等关系;参阅地方制度法,发现台湾地区县市的基本自治权限类似。从历史上讲,“日本近代地方自治的主要特色是以强有力的中央集权为基调,地方团体的自主性被剥夺。”[16]但经历明治维新和美国战后改造,日本地方自治蓬勃发展,地方自主发展而萌发生机,故建构伙伴型府际关系实则可行。伙伴型府际关系可虚化等级,宪法上未规定市制地位,可先让省收归省辖市部分权力并与县(县级市)形成斜向府际关系,而后省辖市职能回归单一管理城市事务功能而并不承担统辖县域,县根据地方制度法等法律设置县辖市和乡镇以明确功能分区,之后按部就班将省辖市、县置于平等地位和形成多元互动格局。“民主化政策制定过程追求的是多元化利益互动格局。”[17]伙伴型府际关系解决条块分割导致的难以跨层级交流的“碎片化”困境,形成多元政府、社团企业乃至利害相关人的对话交流平台,为社会目标及共同利益而平等互动、互惠互利。

    (二)明确定位和强化自治

    伙伴型府际关系建构开放的政策网络,吸纳多方主体参与以实现公共利益和服务民众。在自主掌握自身命运的前提下,多方主体才能较少受非正常外力干涉,参与主体才会理性审慎地行使职责。在宪法方面明确中央与地方的权限、在地方制度法方面确定地方与地方的职责,分析“各省区与中央之间的垂直关系及各省区之间的水平关系”[18]以在动态变化环境中明确定位。以中国当前市制发展为例,既没专注城市发展又未服务好市民,却又通过层级压制干扰了乡村正常秩序,导致基层自治和民生建设成效不佳。托克维尔认为“自治市机构是构成自由国度的力量”[19],故应明确市制独立地位,使之专心服务市民和培养公民素质;强化乡村自治地位和赋予独立处理自身事宜权限,城市和乡村定位明确、各司其职,在两厢情愿的情况下彼此合作。建构平等信任的伙伴型府际关系,引入司法体系协调政府间争议,可使地方政府及部门大胆行事而不必担心上级诘难;地方政府在法律范畴内拥有自主决策权,地方政府及政府部门会审时度势、主动沟通、资源整合,制定利于自身和无损整体利益的决策;地方政府获得应急预案授权,政策执行过程中发挥才智、理性抉择、最大兼顾各方利益,破除当前条块分割中职能交叉和区域重合的难题。

    (三)增强信任和平等对话

    政府间关系协调需要在交流中不断增强了解和彼此信任,建构起长期合作的关系。从定章立制角度来说,订立各方共同恪守的行政契约,寻求解决共同困难的路径,达到行政权的平衡与尊重民意的选择;对不守契约者制定惩戒措施,甚至可通过法院对当事人及机构予以惩罚,增加违约者的机会成本和对其形成震慑。若双方或多方都各怀心事和坚持本位主义,合作关系则会被蒙上阴影。实际上,已建构起良好合作伙伴关系的台北市与新北市亦经历了磨合过程,缘于各方均有自身利益,加之掌握资源并不均衡,“容易导致新北市与台北市合作时,会对自身的剩余控制权有所疑虑”[20],这就需要多元政府间互信互赖,必要时可牺牲部分利益以维系沟通纽带。长三角、珠三角、环渤海区域政府间关系协调中,若不能兼顾任何一方利益,都会导致某一方的消极怠工影响全局效果。只有建构起信任关系,才可能协调条块中的各种关系,跨越行政层级、跳出区域、超越部门进行对话,在信息共享、资源整合中实现多方共赢。在平等对话中使合作各方互惠互利,降低多方合作中的交易成本,掌握资源较多的一方要主动征询和尊重他方意见,共同创造合作共赢的机会。

    (四)促进合作和共同发展

    政府间合作对象往往多元,合作项目通常跨越时间空间,合作周期也有长有短。政府间伙伴关系的建构和执行需要各方的自觉自律,有赖于“地方政府间的彼此监督和民众由下而上的监督”[21],多方参与和彼此交融才能有共同发展的机遇,在基础设施建设、数据采集、公共服务等方面各级政府协调合作。从可持续发展的眼光来说,伙伴关系也有生命周期,良好的合作为未来合作奠定基础,即使政府间一次合作关系结束,仍可信息共享和互动交流。政府与社团乃至个人在科技管理、国土规划、招商引资、跨流域治理,水资源开发、垃圾处理合作、生态治理等方面有广泛合作空间。澳大利亚联邦与各州签订地区发展规划协议,推动三级政府间合作[22]。我国可设立平等对话、吸纳民间参与的“区域发展合作委员会”,中央引导各方订立协议以确定区域发展规划、共同目标及实现路径。可在长三角、珠三角等民间资本较为活跃和民智较为开化的区域施行,而后在跨区域、跨部门、跨层级的地方推广设立交流机构,以实现区域总体协调发展。

    四、结  语

    分析中国府际关系当前的失序状态,可意识到当前的困境和产生改革的紧迫感;解析伙伴型府际关系的适用范畴,可解决跨区域的公共建设问题。“政府建立于人民之中,为的是保障生活、自由和幸福的追求。”[23]伙伴型府际关系正是为此目的而来,其建构的可行路径在于政府、社团乃至利益相关者之间的求同存异,在平等互动中弥合争议、共同合作、多方共赢,超越管理层级难以突破的困境,将“碎片化”的政府部门重新凝聚,为中国的政府间关系发展提供可资借鉴之路。

 

【注释】
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