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试论维稳创新管理中的人权保障——以暴力强拆屡禁不止为例

[日期:2013-04-28]
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【摘要】当前我国暴力强拆事件屡禁不止,政府维稳压力增大,在维稳过程中公民的基本人权却难以得到尊重和保障。本文试通过对暴力强拆事件进行分析,透视我国维稳语境下的基本人权保障状况,并提出我国维稳工作应当将尊重和保障人权作为基本的价值追求,转变维稳思维,区分维稳对象,创新维稳管理方式,实现制度化和法治化;同时法治是公民权利的最终保障,要落实公民宪法权利,树立法制权威,实现司法独立,完善公民权利保障制度,提高执法人员素质,公民依法维权,尊重和保障公民权利。

【关键词】强拆;人权保障;压力维稳;宪法权利;司法权威

一、引言

  2011年3月26日吉林省长春市科信房地产开发有限公司在未与长久家苑棚户区改造项目中的182户居民签订补偿安置协议的情况下,组织雇用数百人、18台钩机进入现场强行拆除,致使未及时撤离的被拆迁人刘淑香(女,48岁)被埋窒息死亡。其间,在被掩埋的一个多小时内,刘淑香四次用手机打110报警,并多次向其亲属求救,其亲属也都多次报警,并向市长公开电话求助,但无人到现场制止。事发50分钟后警方才到现场,但迟到的警方却轻信强拆人员“楼内无人”的说法,并未采取救助措施。当晚23时18分,朝阳区区长公开电话办公室科长潘飞接到市长公开电话办公室工作人员“请朝阳区政府领导到现场处置”的电话通知,但一直未向区领导报告。非法暴力拆除行为直至27日4时许才结束。27日7时许,50余名群众聚集堵路并打出“严惩拆迁凶手”的条幅,市、区公安机关调集200余名民警到达现场警戒。28日下午,市公安局组织人员将刘淑香挖出,此时刘已窒息死亡。事后查明,该项目2010年5月至2011年1月曾发生3起违法强拆,当地政府和有关部门均未严肃查处。事后,监察部责令长春市政府向吉林省政府并国务院作出深刻检查,责令长春市市长向全市人民公开道歉。[1]

  长春市这样的做法在被报道后引发了社会的强烈谴责。民众不断追问为什么在我国一直强调“维稳”的社会局势下,“暴力强拆”这样的问题还在不断发生?“维稳”究竟稳的是什么?根据2010年两会上的国务院报告显示,2009年我国公共安全方面的财政支出增加了16%,其8.9%的增幅已超过国防开支增幅,总金额亦逼近后者,高达5140亿元人民币。从经济学上来看,如此大的投入理应会产生更加明显的社会控制效果,社会稳定系数也应当会有所提高。但恰恰相反,从媒体的报道来看,近两年社会稳定局面显然不容乐观,保安公司大胆在首都私设“黑监狱”,专门抓来京上访的公民;陕西省城固县抽调公安局、政法委、信访局、法院的人员设立“法制培训班”专门关押上访人员并致上访户饿死……这样的事件逼问着每个人良心,也让每个法律人思考为什么会出现“越维越不稳”的现象?笔者认为,究其根源就在于权力机关、权利执法人员没有尊重和保障人权意识,在处理相关案件时,没有将公民的基本权利放在第一位。

  “人权”一词,含义丰富,但笔者认为其基本指向当为人所具有的基本权利,即为人权。第一届国际人权会议《德黑兰宣言》(1968)明确提出:“人权及基本自由既不容分割,若不同时享有经济、社会及文化权利,则公民及政治权利决无实现之日。且人权实施方面长久进展之达成,亦有赖于健全有效之国内及国际经济及社会发展政策。”我国在2004年颁布的宪法修正案中明确规定“国家尊重和保障人权”并将其置于《中华人民共和国宪法》第二章“公民的基本权利和义务”中。在宪法中确立了人权保障的权威。在维稳的语境中探讨时,我们所涉及的人权主要是基本人权,主要是指生命权、健康权、人身自由权、住宅不受侵犯权及其他财产权等等。而“维稳” 一词源于 1989年2月26日邓小平同志的讲话:“中国的问题,压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会失掉。” 1990年12月24日,他再次强调到:“稳定压倒一切,人民民主专政不能丢。”而在党的第三代中央领导集体产生后,将稳定的地位建立的更加牢靠,将其同“改革”、“发展”作为我国改革开放和社会主义现代化建设事业三个有机统一的组成部分进行考虑,并提出:“稳定是前提,改革是动力,发展是目标”。2010年10月,十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》继承了长期以来的这种政治思维,提出要“加强社会管理能力建设,创新社会管理机制,切实维护社会和谐稳定”。因此维稳是调整社会使其处于一种稳定状态的工作方式,其本身并不会设定或消除人权,只是在其运作过程当中可能因种种原因对公民的基本人权造成相应影响。从理性角度来看,良性的维稳方式和维稳体系只会更好的维护公民的基本权力,但从实践操作层面来看,或因维稳思维不当或因维稳工作方式有误或者因为下级贯彻上级维稳理念上走样。总之,维稳过程中应当将尊重和保障人权最为首要价值追求,不能盲目追求维稳效果。

  二、维稳语境下透视我国人权保障现状

  维稳,是指基本的秩序和制度框架意义上的稳定。当前中国从计划经济转轨为市场经济的时间尚短、政治体制改革仍需深入、二元化的社会管理体制尚未完全建立,经济社会生活中内在调节机制和公民的规范意识依旧不完备,种种因素的欠缺使中国的维稳尚未形成制度化,且随意性较强。在西欧发达国家,它们的现代化、城市化程度以及民主化程度相对较高,社会协调机制和公民的规范意识较好,社会本身能够自我消化能力、处置矛盾能力较强,所以在社会的正常运作中通常能保持自我稳定。但中国不同,在某些地方往往对社会稳定的判断标准变的十分简单,即某一地区被外界所知的不稳定因素越少越好,影响越小越好。如若能达此目标,那么就可视为该地政府的治理成效相对显著。在此模式之下,各级政府为求得相应政绩往往层层施压,要求下级部门控制不稳定因素。控制的最终结果就是处置相应事件方式的简单化和粗暴化。这种维稳方式,在学界被成为压力维稳或刚性维稳。

  压力维稳,难以达成维稳制度化、法治化和透明化等指标,本以维护公民最广泛权益为目的的维稳,难与党中央国务院最初确定的维稳目标相契合。在我国长期以来有严重的“官本位”思想,习惯将“社会管理”简单的理解为对人、对事的管理和控制。在执行社会管理事务中,常因为公权力意识严重而忽视私权利的保护,借公共利益为名侵犯公民私人利益。现在各种暴力拆迁事件的曝光,甚至流传出“没有强拆就没有新中国”的说法,这让法律人思考中国的城市化进程是否必然在侵犯公民私权利的前提下进行?答案当然是否定的。暴力拆迁,引发社会矛盾,加大政府维稳压力。说到底,中国因强拆引起的社会矛盾是政府与公民争利的矛盾,是社会利益分配不均的矛盾,是政府在利益分配上忽视公民权利的矛盾。

  维稳“走样”操作,公民人权屡遭侵犯。今年9月15日,河南洛阳的赵志斐独自到北京旅游,当晚住进西城区四路通附近一家小旅馆的四人间,因不知房里此前住下的三个人中有到京上访的洛阳人,在第二天凌晨,被十几个不明人士误当成上访者一并带走。在从京遣返洛阳途中,不明情况的赵志斐被打伤。遣返洛阳后,16日下午,赵的家人在洛龙区英才路边发现了昏迷不醒的赵志斐。洛阳当地派出所称:“可能是抓错了。”但什么样的结果才是抓对了人?在我国行政立法权上,对公民的人身自由权的限制是绝对保留的,地方政府又从哪里来的权力这样堂而皇之的对公民进行抓捕?去限制公民的人身自由?

  行政不作为,谁来救济被侵犯的人权?今年7月初发生的福建紫金矿业发生污水渗漏事故,有关责任者以“维稳为重”为由向公众隐瞒了整整9天,终于使生产事故演变成舆论事件。在长春市强拆案中,被害人刘淑香及其亲友在其被埋后积极寻求帮助,期望国家权力能够及时出现并且挽救刘淑香的生命,但是在他们多次报警、向市长求助后,警方才迟迟出警。笔者试问,行政机关的行政效率在哪里?公民连自己的生命权都得不到保障又如何相信有关政府可以保障他们的合法财产权?强拆,到底拆的是什么?发生了严重后果,相关政府负责人却不能及时站出来承担责任,相关部门却不能及时解决问题,时隔六个月后却还需要监察部责令向公众道歉?

  “迟来的正义非正义”!迟到的道歉能否实现对当事人的救济?迟来的问责能否实现社会的公平正义?迟到的解决措施能否切实的保障公民的人权?何时不再有血淋淋的事实来进行人权——公民最基本的权利的维护?

  公民基本权利难以得到保障,维稳难有成果。就我国现阶段基于压力维稳收到的短期效果来看,足以迎合那些出于种种原因支持“维持现状”人的需要。但从长远看,依此思维从事维稳工作,则会产生无数弊端。就此次长春市强拆致人活埋事件就可看到:首先,会影响民众对政府的信任度。在本次事件中公民在寻求政府的帮助时却得不到及时的回应。被动的压力维稳事前不注重公民利益的维护和诉求的满足,出现问题后采用简单、粗暴的方式解决问题,使得相关当事人对政府产生不信任感;其次,压力维稳被贴上政绩考核标签,其在运行过程当中容易功利化,使相关工作人员做事偏离维稳初衷,不注重群众利益之维护。当长春市警方收到报警电话后迟迟到达现场却未采取救助措施,地方政府在事件发生后相当长的一段时间内却没有进行实际意义上的问责,一拖再拖,根本没有以公民的利益为本!再次,压力维稳不注重公民利益保护,往往采取各种方式掩饰矛盾、堆积压力,隐患很大。在本案例中,棚户区改造项目自2010年5月至2011年1月就发生过3起违法强拆,当地政府和有关部门均未严肃查处,堆积矛盾,这使得拆迁公司的胆子越来越多大,直接导致了后来的悲剧发生。最后,也是最重要的一点,压力维稳或者刚性维稳不够法治化和制度化,各地官员办事的随意性较强且缺乏有效监督,为侵犯公民人权的事件发生埋下了隐患。强拆,拆的是民心,拆的是《宪法》中规定的公民的住宅不受侵犯权;迟迟出警、只喊行政效率口号的权力机关漠视的是公民的生命权;强拆发生了、公民权利被侵犯了,最后等来迟到的问责是远远不够的!

  尊重和保障人权是维稳的基础,维稳是实现人权保障的手段,二者相辅相成,缺一不可。维稳需要在保障公民个体权益的基础上进行,否则维稳就会丧失基础。维护社会稳定的最终目的是保障人权,稳定民心,实现人与社会的可持续发展。倘若维稳理念正确,维稳方式、制度设计良好,运行无误,那么毫无疑问维稳和保障人权应当可以做到和谐和统一。但可惜的是,上述论述只是我们的假设和愿景。现实生活中的维稳如若想要达到上述目的,还有很长的路要走。

  三、尊重和保障公民权利是维稳的首要价值追求,维稳是实现公民权利的手段

  (一)尊重和保障人权是创新社会管理、实现维稳社会的基本价值追求

  人权具有普适性和道义性双重基本特征。在当今的国际社会,维护和保障人权是一项基本道义原则。是否合乎保障人权的要求已成为评判一个集体(无论是政治上的还是经济上的)优劣的重要标准。当前我国建立和谐社会所要求的可持续发展,“既是经济增长与生态环境的统筹,以及人口、资源、环境、生态的平衡,也是社会的经济、政治、文化、教育的协调”。[2]当然,落实到社会管理,具体到维稳上,我们也应当将其作为一个重要的指标进行考量。我们在确立维稳理念、制定维稳策略、落实维稳方式时必须始终将尊重和保障人权作为基本价值追求,进行全盘考虑,防止发生偏颇。稳定的社会追求的是可持续发展的人权价值理念,其根本是保障人的生存权、发展权。可持续发展不仅是环境的可持续发展,也是社会的可持续发展,人力资源的可持续发展。

  (二)维稳是实现公民权利的重要手段——尊重和保障人权要实现维稳工作的创新

  转变维稳理念。通过观察现实的维稳方略,笔者认为压力维稳或刚性维稳的维稳方略必须进行相应改革和创新,其应当向柔性维稳或者韧性维稳转变。简言之,压力维稳是靠行政控制、靠压力驱动的被动维稳而柔性维稳是靠建立多种机制,制度化施行的主动的“创稳”。前者向后者的转变实现的维稳态度从被动向主动的一个“转向”,这种转向如若完成,将会加大社会的容忍力和消化能力,减轻政府财政和行政压力,有利于构建动态平衡型稳定社会。当然,在转变过程中,维稳的法治化程度、制度化水平都将会有一个显著提高,维稳行为的恣意性将会相应降低,进而有利于人权的尊重和有效保障。

  科学界定维稳对象。笔者认为,当前影响社会稳定的因素主要表现为两个方面:一是政府与公民争利,借“公共利益”之名侵犯公民私权利,引发社会不满。二是“权力结构”失衡,公权力渗透公民生活各个领域,但又不能发挥其应有作用,公民参与政治热情降低,官民之间信任度下降,矛盾呈现扩大趋势。针对因素一,“公共利益由谁来判断?由公平公正的司法判断。因为一个真正的公共利益是需要交换的,而且只能通过协商交换。达不成协议就要依赖于司法解决。[3]”针对因素二,“那些个体之间因为某些个别原因引发的一些矛盾,不具有群体性、阶层性或社会普遍性的矛盾都不应看成社会矛盾,只有那些与群体、阶层甚至社区层面的利益、权力、地位、声望、信念等有联系的矛盾才是社会矛盾”[4]。因此,笔者认为若想实现维稳方式创新保障人权这一目标,必须将维稳和维权做明确界定。不应将社会生活中的任何矛盾都视之为稳定问题。根据涂尔干和乌尔里希·贝克的相关论述,应当将社会矛盾分为制度性矛盾和风险性矛盾。只有风险性社会矛盾才会造成社会风险,才是维稳的主要对象。而制度性矛盾因当时制度所调整的特定利益关系和社会行为发生变化,自然地表现出了其滞后性和局限性,因此难免会引发社会矛盾或社会冲突[5]。根据美国社会学家科塞在《社会冲突的功能》一书的相关论:社会冲突可以起到一种安全阀的作用,即起到发泄释放的通道的作用。所以,应当正确区分社会矛盾的类型,确定维稳的主要对象,抓住主要矛盾。

 维稳方式多样化。笔者认为,在确定维稳操作方式时,更应该注重方式设计的人性化,应该通过多种途径来平息已然发生的可能影响社会稳定的事件,而非仅仅通过暴力或冷暴力手段进行打压,凡事都依靠警力解决。笔者认为,在处置事态时,应尽可能的将暴力后推,尽量争取将其作为最后的手段施行,因为暴力一但出动,就必然会影响参与人员的身心健康和利益。如2010年6月中旬发生的安徽马鞍山花山区旅游局长与路人的情绪冲突,由于“有关方面”把稳定秩序摆到了稳定情绪之先,轻率动用防暴警察,最终导致场面失控。有些“事情”本来不大,经如此处置,就变成了“事件”,不仅没有息事宁人,反而带来更大的不稳。

  建立维权救济机制。政府部门和相应人员应当降低“敏感度”,将民众正当的表达诉求的行为排除于维稳范畴之外,给公众一个合理表达意愿和权益诉求的空间,用民间协商机制、官方调解机制、司法救济机制以及社会救助机制等方式将这些问题予以解决,防止维稳将民众维权性事件妖魔化,进而压制民众诉求,将维稳扩大化。因为,维权行为在任何时代,任何国度都会存在,不能仅仅是因为它出现在当前的中国转轨之时就当作不稳定因素来处理。如若能通过各种机制解决群众维权之诉求,而非简单的将其归入到维稳序列之中,那么其做法也将有益于促进多种社会协调机制健康发展,为建设动态平衡型社会稳定奠定基础。

  只有将精力真正放到影响稳定的真正因素上,才能确保社会稳定。只有将维稳力量从参与公民维权事件中解脱出来,维稳工作的效率才能提高,成效才能越明显。

  四、法治是实现人权的保障,维稳工作要在法治下进行

  人权的实现离不开稳定的社会政治环境和经济、社会、文化的发展,离不开民主和法制的保障。“政府和公民都要服从法治。对人民来讲,尊重人权,就是要服从法治、尊重合法的政府。对政府来讲,尊重人权,就是要服从法治,忠实履行自己的职责,并尊重人民的政治权利。”[6]保障人权是民主政治的基本内容,也是法制建设的重要目标。在我国维稳工作中会出现“洛阳赵志斐被错抓”的事件就是因为行政执法者没有强烈的法制观念,滥用行政权力,导致侵犯公民的人身自由权。

  维护宪法尊严,落实宪法,保障公民权利。公民权利被尊重首先要保证法治有尊严。我国《宪法》规定公民享有政治权利、人身自由、住宅不受侵犯、人格受到尊重、合法私有财产受到保护等各项权利。同时规定“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”因此无论是政府本身还是社会各种组织都有义务履行宪法职责,维护宪法尊严,保障公民权利。

  树立司法权威,确立司法独立性。我国法律规定,司法机关向产生它的国家权力机关即人民代表大会负责,不受行政机关的干涉。但地方法院在人事、财政等方面不能独立于政府,因此难以做到审判权力的不受影响,这样容易导致司法裁决偏向行政权力的保护,而公民的私权利得不到应有的公平公正对待。因此,树立司法权威,建立公平公正的法治政府尤为重要:“可以说,司法权越能保持中立性、参与性和独立自主性,公民个人就越能藉此”为权利而斗争“,各种国家权力也就越能受到有效的宪法或法律上的控制。因此,所有司法改革方略的设计都必须建立在这样一个基础之上:确保个人权利(rights)与国家权力(powers)取得更加平等的地位,使个人能够与国家权力机构展开平等的交涉、对话和说服活动[7]。”法律的本质不是别的,恰恰就是一种权力,因而才有力量。然而,由于此种权力并非在于限制权力,更非旨在破坏或者废置权力,而是为了限制滥权,即制约和防范强权、暴力与暴政,将自己锻造成为一种提供基本公共产品的天下“公器”,因而,才使自己成为权威。

  维护司法裁判终局性,实现公民权利救济。司法裁判的根本目的是实现社会的公平正义,其最终效果就是定纷止争。终局性是对司法裁判活动在终结环节上的要求。但是我国司法裁判活动目前受到的各方面压力很大,即使做出了生效裁判,也极有可能因为再审程序的推动而重新作出裁判,这样就弱化了司法裁判的终局性,使当事人对司法权威产生质疑。因此,应当对我国司法制度进行改革,使其与人权保障制度相结合。“只有为司法改革注入人权保障的因素,只有将司法权与普遍意义上的公民权利甚至政治权利联系起来,也只有使司法机构更加有效地为那些受到其他国家权力侵害的个人权益提供救济,司法权的存在和介入才是富有实质意义的。”[8]

  完善我国公民权利保障制度建设。学者于建嵘认为:“尊严究竟何来?我认为,不讲民生是万万不行的,光讲民生是万万不够的,还需要保障公民权利的制度性建设。”[9]笔者认为在我国需构建四种机制:利益表达机制、协商机制、社会保障机制和民主参与监督机制。利益表达机制的构建可以解开百姓心结,实现政府和公民之间的沟通障碍,如能实现公众有表达,政府有倾听,那么当今社会现存的很多“不稳定因素”就可以消失与萌芽状态;协商机制的构建可以实现阶层之间、群体之间以及他们和公共利益之间的隔阂,这一途径的构建,可以防止不稳定因素扩大,进而有利于社会稳定;很多条件下,社会之所以不稳定是因为人所处的状态不稳定,如生活无保证,工作不稳定,医疗和养老无响应保障。如果政府能解决这些问题,那么其不仅可以改善人的生存状态,维护公民的生存权和发展权,而且可以以此为基点促进社会稳定;不可否认,当今社会很多不稳定因素都暗含了一个相同的因素,即权利贫困[10]。权利贫困的原因有二:其一是现有权利缺乏实现机制;其二是公权力的扩张对滥用对个人权利的侵犯和腐蚀。只有提高民众的政治参与度和监督热情,才能克制因公权力扩张而滋养出来的社会矛盾,只有民众广泛参与,维稳工作的展开才能更加透明,公民权利才能得到更好的保障。

  提高执法人员素质,保障公民权利。执法人员既是公权力的执行者,同时也是享有公民权利、履行公民义务的个体。公民的个人权利得不到保障,执法人员手中现有的权力也会迟早沦丧于他人对权力的玩弄。没有法制规范下的权力是危险的,我国的民主政治建设就是要使国家的政治生活、经济管理和整个社会生活民主化、法制化,把个人与他人、国家、社会、集体之间的权利义务关系以法律的形式固定下来,把民主的各个方面和社会生活的各个环节都纳入法制的轨道,使国家的治理、社会的发展和人权的保护都做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。保护并不断扩大人民自由平等地参与政治、经济、社会、文化各个方面的管理和发展的权利,尊重和保障人权。坚持法治原则,实行依法治国,建设法治国家。只有实行依法治国,才能从制度上法律上保证社会的持续发展、国家的长期稳定和人权的不断改善。

  最后,在强调政府维稳手段的人性化和合理化的同时,必须要注意的一点,就是公民应当合理合法的实现自己的权利。只有在依法的前提下,公民权利才可能得到保障。只有在法治环境下,法律对暴力执法以威慑,对行政不作为以究责,才可能减少类似长春暴力强拆、洛阳错抓上访人员、马鞍山滥用行政权力等侵犯公民权利的事件的发生。


【注释】
[1]案例材料来源于《法制日报》 2011年09月09日相关报道。
[2]邓伟志:创新社会管理体制,P101,上海社会科学院出版社,2008。
[3]于建嵘:“从维稳的角度看社会转型期的拆迁矛盾”,《中国党政干部论坛》2011 年第 1 期。
[4]孙少杰:“改革创新社会管理体制化解风险型社会矛盾”《科学社会主义》2010年03期。
[5]贾丽辉:“风险社会理论:对人的生存的当代观照”《保定学院学报》2010年3月。
[6]夏勇:“一种值得注意的人权哲学”,《人权概念起源》[M],北京:中国政法大学出版社,1992,248。
[7]陈瑞华:“司法权的功能”《看得见的正义》中国法制出版社2000,9,147。
[8]陈瑞华:“司法权的功能”《看得见的正义》中国法制出版社2000,9,146。
[9]于建嵘:“民生与公民的尊严”,《人民论坛》2010,9。
[10]张德淼,何跃军:“维稳的逻辑解读:以权利贫困为视角的检讨与反思”,《东疆学刊》2011,4。

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