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走向“预算国家”——财政转型与国家建设

[日期:2009-12-29]
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职称论文相关标签: 财政转型  

“毫不夸张地说,一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力”
——Schick, A. (1990:1)
“如果你不能预算,你如何治理?”
                                     ——Wildavsky, A. (1988)

【摘要】在国家建设的过程中,重构财政制度至关重要,财政转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型。在西方的国家建设历史上,出现过两次重要的财政转型——从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”。预算国家是采用现代预算制度来组织和管理财政收支的国家,它具有两个基本特征:财政集中和预算监督。随着这些国家成功地向预算国家转型,它们的国家治理也变得更加高效而且负责。1978年经济体制改革以来,中国逐步从“自产国家”向“税收国家”转型。随着1999年启动预算改革,中国开始迈向“预算国家”。不过,在建立预算国家的道路上,中国仍然面临很多挑战,不仅预算监督亟待加强,集中统一也需继续完善。
【关键词】财政转型  国家建设  预算国家

    任何国家都要汲取财政资源并按一定的方式进行支出。国家汲取和使用财政资源的方式有很多,也就是说,财政制度有很多种。不同的财政制度通常与不同的国家治理制度相联系,并意味着不同的国家治理水平。现代国家一般都采用现代预算制度来组织和管理财政收支。最近,王绍光(2007)将这样的国家称为“预算国家”,并分析了法国、英国和美国向“预算国家”转型的历史过程。本文通过将财政转型和国家建设联系起来,进一步完善了“预算国家”这一分析概念,并用之来分析中国的预算改革。本文主要包括三大部分。在第一部分,我们将在国家建设的框架内讨论财政转型,并试图构建一个以预算国家为核心的国家建设的初步理论。我们首先阐明这样一个观点:财政制度转型是国家治理制度转型的关键,财政转型可以引导国家治理转型。随后,我们总结了国家建设历史上两次重要的财政转型——从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”,并分析了预算国家的两个基本特征:集中统一和预算监督。在第二部分,我们总结了英国、法国和美国这三个国家建立“预算国家”的经验。从某种角度看,这不仅是三条建立“预算国家”的道路,也是三条建立现代国家的道路。对这些历史经验的分析和总结,有助于我们更好地理解中国预算改革在现阶段的主要任务以及相应的制度建设重点。在借鉴国外经验时,我们需要具备必要的历史意识。我们要看其他国家处在大致类似的发展阶段、面临大致相同的问题时,它们是如何解决的,而不能仅仅看别人正在做什么,我们就跟着做什么。本文的第三部分以建立预算国家为核心,对中国的预算改革进行了分析,并提出了进一步完善的建议。最后对全文进行总结。

一、国家建设、财政转型与预算国家:一个初步的理论

    无论是哪一种类型的国家,它都必须汲取财政资源并按一定的方式进行支出。一旦国家的财政制度发生改变,在很大程度上,国家的治理制度也会随之改变。因此,在国家建设的过程中,应抓住财政制度这个关键环节,通过财政制度改革来引导国家治理制度转型。
    (一)国家建设与财政转型
    建立一个有能力而且负责的国家,是现代国家建设的基本目标。要实现这个目标,需要在很多方面进行制度建设,重构国家治理制度。在这过程中,财政制度无疑是一个非常关键的环节。因为无论是什么性质的国家,其活动都离不开财政支撑。国家机器的运转需要资金,制定政策实质上是在分配资金,实施政策也需要资金保障。一言之,没有资金什么活动都不可能开展。从这个意义上看,如何筹集资金并进行支出固然首先是一个财政问题,但更是一个国家治理问题。不同的财政制度,一般都是与不同的国家治理制度联系在一起的,通常也意味着不同的国家治理水平。因此,改变国家取钱、分钱和用钱的方式,就能在很大程度上改变国家做事的方式,改变国家的治理制度。一言之,财政制度转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型。如果能通过财政制度重构,改进国家的理财水平,也就可以在很大程度上提高国家的治理水平。正如著名预算专家希克(Schick, 1990: 1)所说的:“毫不夸张地说,一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。” 所谓预算能力就是指能否有效而且负责地筹集和使用财政资金的能力。下面, 从提高国家能力和建立负责的政府这两个角度,进一步阐明财政制度转型的重要性。
    首先,无论如何定义国家能力, 它都必须包括汲取财政收入并按照一定的方式进行支出这两个方面的内容。例如,麦格达尔(Migdal,1988:4-5)定义的国家能力就包括国家的社会渗透能力、调节社会关系的能力、汲取资源以及按既定的方式拨款或者使用资源的能力。不过,更准确地说,汲取财政收入并按一定方式进行支出是国家能力最基本的支持性要素之一(Skocpol,1985:16)。 而且,“相对于其他任何要素而言,一个国家筹集和配置财政资源的方式更能说明国家现有的(和即将具备的)能力”(Skocpol,1985:17)。
    分析国家能力,必须兼顾汲取和使用财政资源这两个方面的内容。国家固然需要有足够的汲取能力才能有效地实现其目标,而且,无论出于什么动机或目的,即使仅仅是为了满足统治者的消费,国家都会有很强的动机去汲取财政收入。但是,仅有汲取能力并不能确保国家能有效地实现其政策目标,并取得合法性。如果没有有效的财政制度,国家汲取财政收入的活动也可能是低效率的。例如,可能会存在各种腐败。即使国家汲取财政收入的活动是高效率的,也不能说它就一定具有很高的国家能力——即使仅仅从实现国家的目标来看。例如,尽管国家已经从社会中汲取了足够的财政资源,但是,由于收入管理分散,资金都被控制在地方政府或者各个政府部门,国家实际上可用的财政资源反而经常面临短缺。在既定的财政收入水平下,国家能力在很大程度上取决于国家能不能有效率地分配财政资源,并在资金的使用过程中减少各种浪费和腐败。无论在历史上还是在现实中,我们都不难找到这样的例子:一个国家可能有很高的收入汲取能力,但是,它的资源配置能力进而通过配置资源来发展经济、解决社会问题的能力却很低。总而言之,只有将汲取和支出资源这两方面结合起来,才能准确地理解国家能力。

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